Наши публикации

СОТРУДНИКИ ГОССЛУЖБЫ ТОЖЕ ПЕРСОНАЛ

Леонид Акимов - начальник юридического управления Федеральной комиссии по ценным бумагам
Елена Юферова - руководитель отдела кадрового консалтинга Департамента консалтинга ЗАО "Евроменеджмент"
Журнал "Кадровик" № 2, 2003 г.

За последние годы мы привыкли читать статьи и книги о системе управления персоналом в коммерческих компаниях.

У нас в стране словосочетания "Служба управления персоналом" и "программа работы с персоналом" твердо ассоциируются с бизнес - организациями, где есть частные хозяева. В таких компаниях владельцы и топ - менеджеры, слава богу, уже поняли, что важнейший ресурс, который у них есть - это их работники.

Сейчас почти во всех успешно развивающихся средних и крупных компаниях есть если не Служба управления персоналом, то либо директор, либо менеджер по персоналу, главной задачей которых является не кадровое делопроизводство, а создание систем мотивирования сотрудников на достижение целей, которые стоят перед компанией. Говоря простым языком, указанные специалисты должны создать такой климат в организации, чтобы работники могли и хотели решать те задачи, которые стоят перед ними.

Наряду с широким распространением, которое приобрело обсуждение проблем, связанных с управлением персоналом в коммерческих организациях, вопросы, касающиеся управления кадрами в системе государственной службы, являются достоянием ведомственных совещаний и специализированных лекционных курсов, и на систематической основе не освящаются на страницах открытой прессы.

Между тем, эта проблема значительно важнее, чем может показаться на первый взгляд, так как она касается всех нас и выходит за рамки отдельно взятой государственной структуры.

Во-первых, мы встречаемся с госслужащими повсеместно, порой сами того не подозревая, потому что на 1000 человек занятого населения в России приходится более 6 госслужащих (для сравнения - в Великобритании и США эта цифра составляет соответственно около 11 и 8 человек).

Во-вторых, госслужащие выполняют от имени государства его важнейшие функции по государственному управлению и регулированию во всех сферах национальной экономики и общественно - политических отношений. От них зависит, какие законы и подзаконные акты будут регулировать нашу с вами жизнь, и как эти правовые акты будут исполняться.

В-третьих - именно государственная служба является сейчас сосредоточием громадного количества проблем, в том числе и социальных, от решения которых зависит, как будет развиваться государство.

В-четвертых - госслужащие являются мощным кадровым резервом высококвалифицированной рабочей силы негосударственного сектора экономики.

Полагаем, что для руководителей коммерческих предприятий и для специалистов, которые занимаются там вопросами управления персоналом, было бы интересно знать и понимать, каковы особенности тех сотрудников, которые могут к ним прийти из госструктуры, к каким методам управления они привыкли, какие программы обучения необходимы в дальнейшем, чтобы эти специалисты стали достойными членами коллективов.

Почему мы решили заговорить об этом?

Дело в том, что в конце ноября произошло два независимых, но очень значимых события, одно из которых стало поводом для этой статьи, а другое подтвердило не только своевременность, но и настоятельную необходимость обратиться к выбранной теме на страницах журнала, который читают специалисты по управлению персоналом.

И, если первое событие имело масштабы, ограниченные двумя сотрудничающими организациями, то второе приобрело государственное значение.

Мы имеем в виду Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" и, собственно, разработанную и утвержденную Федеральную программу реформирования.

Психологический портрет чиновника времен социализма мы все хорошо помним. Знаем и высших государственных чиновников современности, чьи деловые и личностные качества формировались тогда же. Часть из них смогла в соответствии с новыми требованиями и задачами скорректировать свои методы управления, сформировать у себя новые навыки и умения, а часть так и ушла в небытие, не сумев расстаться со старыми методами "хозяйствования".

При этом мы совершенно не представляем, а какие, собственно, люди и с какими профессиональными навыками и деловыми качествами в настоящее время выполняют объемные, сложные и жесткие задачи, которые ставит перед исполнительными органами власти Президент, Правительство и время.

Итак, кто же управляет нами сейчас, по мнению "гаранта конституции"?

По оценке, приведенной в упомянутом Указе, общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления, - на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек.

При этом за период с 1992 по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне.

Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией РФ государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.

Необходимо также отметить, что численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляет - 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов - 290,2 тыс. человек.

В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления - 283,7 тыс. человек.

Вместе с тем с 1998 года отмечается снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В 2001 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1995 годом на 4,9 процента. Одновременно наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления, при этом их уровень среднемесячной заработной платы выше в 1,4 раза выше, чем у служащих территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

По мнению Президента РФ на государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны, так как основной "рабочей силой" являются - женщины и молодые люди, не имеющие опыта и знаний, необходимых для решения задач, стоящих перед органами власти.

Так, на начало 2002 года в общей численности государственных служащих, женщины составляли более 70 процентов, в органах исполнительной власти - 71,8 процента, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 67,6 процента, в аппаратах органов законодательной власти - 55,8 процента, аппаратах иных государственных органов - 55,4 процента. При этом женщины преобладают на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей.

Средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составляет 40 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 37 лет).

Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляет 3,5 процента. При этом основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещали государственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей, в то же время эта возрастная группа представлена и людьми, замещающими высшие и главные государственные должности (это в основном аппараты федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации).

Только около трети государственных служащих имеют стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет и около четверти - свыше 15 лет.

По мнению Президента РФ сложившаяся ситуация приведет к тому, что в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.

Образовательный уровень государственных служащих характеризуется следующими параметрами.

На начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процента.

При этом сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности (не имеют профессионального образования 4,6 процента государственных служащих).

Не удовлетворен Президент РФ системой переподготовки и повышения квалификации кадров. По его мнению, не устранены недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих, а имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих. При этом недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития государственной службы.

Президент РФ считает, что труд государственных служащих недооценен в сравнении с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики.

В 2001 году среднемесячная начисленная заработная плата (денежное содержание и выплаты социального характера) государственных служащих всех уровней составляла 4,8 тыс. рублей.

Так по экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10 - 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 7 - 10 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5 - 3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности.

Такая разница в размерах оплаты труда между государственными служащими и работниками негосударственного сектора экономики не может служить стимулом эффективности труда и затрудняет привлечение на государственную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных категорий). Все это снижает эффективность деятельности государственных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.

Таким образом, по мнению Президента РФ, недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, консервативная система подготовки и профессионального развития государственных служащих, слабое использование современных технологий государственного управления порождает следующие негативные тенденции.

Недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих (образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих) и системы стимулирования приводят к ухудшению профессионального состава государственных служащих. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчины преобладают на должностях руководителей, а женщины - на должностях специалистов. При этом нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий.

Усиливается дефицит руководящих кадров (т.е. государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях).

Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности.

Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.

Вышеизложенное приводит к тому, что органы власти не могут выполнять возложенные на них функции.

Учитывая, что все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности, реформирование государственной службы следует проводить в рамках концепции сбалансированного развития, и оно не должно состоять из единовременных кардинальных изменений существующей государственной службы.

Программа реформирования предлагает систему последовательных мероприятий направленных на:

• совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
• внедрение новых методов и современных технологий управления, проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих (включая новые методы оценки и стимулирования деятельности госслужащих);
• создание и использование системы профессионального развития, совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
• создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
• формирование системы управления государственной службой.

Таким образом, в программе дана комплексная оценка сегодняшнему состоянию управления кадрами в системе государственной службы и указаны пути ее решения.

Каково же мнение специалистов, которым непосредственно приходится сталкиваться с этими проблемами каждый день, и на чьи плечи ляжет исполнение вышеприведенных положений президентской программы.

Проблемы реформирования системы государственного управления волновали "высокие умы" еще в советские времена, а уж в последующий период "разгула демократии" только ленивый политик не вспоминал данную проблему в своих предвыборных кампаниях. Предлагавшиеся программы объединяло одно - отсутствие объективного анализа проблемы, большое количество декларативных лозунгов политической окраски и упрощенный взгляд на проблему (как правило, только с позиции количества работников и величины их заработка и отсутствие комплексной программы по решению этих проблем).

Как результат, ни одна из реформ не была доведена до конца - количество министерств и ведомств росло (а вместе с ними и численность занятых в них работников), зарплаты незначительно отличались от прожиточного минимума, а воз проблем с персоналом оставался полным.

По нашему мнению, впервые в документе такого уровня дается целостная и, что самое главное, объективная оценка состоянию управления кадрами государственного аппарата. Кроме того, там говорится о комплексных путях решения накопившихся проблем, при этом основное внимание программы направлено не только на совершенствование правовой базы, регулирующей государственную службу, но и на разработку и внедрение эффективных механизмов управления персоналом.

Конечно, профессионалы, специализирующиеся в области управления кадрами, не найдут в программе ничего революционного с научной точки зрения.

Фактически разработчикам Программы и Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (в соответствии с которой и разработана настоящая Программа) понадобилось два года, чтобы собрать и оценить статистические данные, подготовить экономическое обоснование программы и фактически признаться, что в государстве нет эффективной системы подбора, подготовки (переподготовки) и управления персоналом, занятым на государственной службе.

Одно это признание на таком высоком уровне дорогого стоит, особенно если учесть, что это признание сделано на десятилетний юбилей государственной службы в ее современном виде.

В настоящее времени правовое регулирование госслужбы осуществляется рядом правовых актов, не составляющих единой системы правового обеспечения (а порой и противоречащих друг другу). Многие положения этих актов не применяются или не имеют механизма применения.

И естественно, что в начале этой истории кадровый состав формировался из чиновников советской закалки, а за основу были взяты принципы государственного управления (основу составила иерархическая система) периода "развитого социализма".

Десять лет истории почти ничего не изменили в подходах к управлению кадрами в системе госслужбы, которые не просто отстали от передового международного опыта, а являются архаичными даже по отношению к большинству предприятий в нашей стране, что собственно и было отмечено в Указе Президента РФ.

Как и ранее, в любой государственной структуре, есть отдел кадров, который занимается в основном оформлением кадровым делопроизводством и - редко где на систематической основе - социальными программами, подбором и переподготовкой персонала.

В силу организационно - технического, кадрового и финансового обеспечения именно этим набором функций ограничивается большинство отделов кадров, которые по своей сути призваны выстраивать целостную систему управления персоналом, включающую и обучение сотрудников, и оценку результатов их работы, и мероприятия, направленные на создание определенной корпоративной культуры организации. Мы не говорим уже о разработке и внедрении системы материального и нематериального стимулирования, формировании кадрового резерва, работе с конфликтами в рамках поддержания оптимального социально-психологического климата в организации. Как и ранее, способов воздействия на сотрудников предусмотрено немного - премии (если на это есть деньги), поощрения нематериального характера (грамоты, благодарности) и, соответственно, замечания, выговоры и различные способы увольнения (эти методы, конечно, относятся не к стимулирующим, а к репрессивным).

Как правило, решение всех вышеизложенных проблем помимо прочих ложится на плечи руководителей структурных подразделений (департаментов, управлений, отделов). И соответственно решаются от случая к случаю в меру способностей самого руководителя. В настоящее время именно на плечи начальников структур госслужбы ложатся не только вопросы управления основной профессиональной деятельностью и оперативное управление подчиненными, но и организация специальных мероприятий, которые во всем мире являются пререготивой подразделений, специализирующихся на работе с персоналом. Кроме того, надо сказать, что, если забота о материальном обеспечении сотрудников ложится на организацию, то задача сделать работу интересней и сформировать коллектив ложится целиком на плечи руководителя службы.

Поэтому, пока не реорганизована кадровая политика госслужбы, не налажена достаточная методическая помощь отделам кадров (в будущем, надеемся, Службе управления персоналом), со стороны Управления делами Президента, правительства и Министерства труда, - очень большое значение для кадровой работы имеет то, какие люди управляют каждым конкретным подразделением в организациях госслужбы.

И не важно, что воин в поле один, мотивирующий эффект даже от единичных мероприятий в организациях, где к этому не привыкли, огромен (что собственно и подтвердил опыт совместного мероприятия Юридического управления ФКЦБ России и компании "Евроменеджмент").

Необходимо отметить, что все вышесказанное характерно не только для структур с многолетней историей, но и достаточно новых структур.

Все эти проблемы не минули и Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную политику и регулирование на рынке ценных бумаг (в своем современном виде существует всего 6 лет, с момента принятия в 1996 году закона "О рынке ценных бумаг").

Не меньшее количество проблем связано с переподготовкой кадров, несмотря на то, что на это выделяются государственные средства и созданы специализированные учебные заведения (ведущее из которых Российская Академия Государственной службы при Президенте РФ)

Сама система повышения квалификации госслужащих оставляет желать лучшего. Программы порой не учитывают специфики выполняемой слушателями работы.

Так. один из авторов этих строк знаком с программами переподготовки и повышения квалификации многих ведущих учебных заведений в этой сфере, и не одна из них не предлагает специализированных программ для переподготовки и повышения квалификации юристов.

Так же обучение, в основном, построено по "вековому" лекционному принципу, когда студентам "начитывают" определенный объем информации, который создает у них необходимые представления и знания, при этом, не затрагивая практические навыки, формирование которых является приоритетным при повышении квалификации сотрудников уже имеющих знания и профессиональный опыт.

Для этих целей наиболее эффективным и необходимым является такая форма обучения, как тренинг. Именно такой вид совершенствования квалификации применяется в коммерческих компаниях, где тренинги вошли в повседневную практику обучения сотрудников.

Именно здесь мы хотели бы вернуться к тому месту этой статьи, где упомянули о мероприятии, которое послужило отправной точкой для наших рассуждений по поводу необходимости пересматривать подходы к работе с персоналом в госслужбе.

Этим мероприятием стала совместная акция, проведенная крупной консалтинговой компанией "Евроменеджмент" и Юридическим Управлением ФКЦБ России при поддержке и участии сотрудников фонда "Центр развития фондового рынка", компании "Профконсалт" и коллегии адвокатов "Долгов, Зорин, Муранов, Черняков". Другими словами, ведущая коммерческая компания, специализирующаяся на вопросах управления персоналом с 1995 года и организация, входящая в структуру федеральных органов исполнительной власти, объединили свои усилия для того, чтобы провести эксперимент, направленный на улучшение психологического климата в коллективе и повышение заинтересованности сотрудников управления в работе.

Мероприятие, о котором идет речь, носило форму корпоративного праздника (в виде двухдневной поездки на одну из загородных баз отдыха) с элементами тренинга по командообразованию.

В ходе выполнения серии командных упражнений молодые сотрудники управления смогли лучше познакомиться друг с другом, понять, чем отличается командная работа от их обычного взаимодействия. Самое главное, участники смогли почувствовать эмоциональную общность, ощутить то чувство, которое возникает, когда люди вместе добиваются одной цели, вместе идут к общему результату, дополняя и преумножая силы и способности друг друга.

Ответ на вопрос "Почему именно юристы стали авангардом внедрения в систему госслужбы передовых методов управления?" дают особенности этой профессии.

Надо отметить, что работа юристов отличается высокими психофизическими нагрузками (особенно работа в судах), требует от человека принятия быстрых, нестандартных, но при этом обдуманных решений в сложных ситуациях, в условиях сложного и быстро меняющегося законодательства. Подготовка юриста требует продолжительного времени, так как основной ценностью являются накопленные знания и высокопрофессиональные навыки, позволяющие реализовывать эти знания на практике.

А современные условия предъявляют еще одно требование - умение работать в коллективе.

Если ранее в условиях стабильного законодательства и слаборазвитого частного сектора экономики с объемом работ в компании справлялись один - два юриста, то сейчас, в условиях быстро меняющегося законодательства, создании интегрированных финансово - промышленных групп и объединений, в условиях непрекращающегося передела собственности и корпоративных войн, - с задачами успешно могут справляться только правильно организованные коллективы

При этом востребованными сейчас являются коллективы профессионалов, состоящие не просто из большого количества высококлассных специалистов, а сформированных исходя из важнейших принципов командообразования. В этих коллективах должны быть люди, играющие основные командные роли: лидеры, организаторы или координаторы работ, генераторы идей, эксперты, критики и "хранители мира", то есть те, кто создает благоприятный психологический климат для работы команды. Кроме того, такие принципы командного мышления, как наличие общей цели, ясное представление ее каждым членом команды, четкое понимание своей роли, взаимопомощь и взаимозаменяемость, становятся все более актуальными в современных условиях.

Все это в полном объеме относится и к юристам ФКЦБ России, которые в силу специфики функций, возложенных на ФКЦБ России являются участниками всех вышеперечисленных явлений нашей нестабильно развивающейся национальной экономики.

Поэтому прививать основы командного мышления необходимо уже на начальных ступенях профессионального роста юриста. В связи с этим, элементы командообразования, включенные в состав корпоративного мероприятия, проведенного с сотрудниками Юридического Управления ФКЦБ России, приобретают особенное значение.

Необходимо отметить, что указанное мероприятие было проведено, когда указ Президента еще не был опубликован.

И, несмотря на то, что пока это мероприятие носило разовый характер, его итоги уже позволяют сделать ряд важных выводов.

Первое - на государственную службу приходят молодые, образованные и талантливые молодые специалисты, которые при правильной кадровой политике способны решать серьезные задачи и со временем занять достойное место среди специалистов и руководителей как государственных, так и коммерческих структур.

Второе - для организации современных форм обучения в коллективах государственных структур не нужно огромных денег, и при правильном, целевом использовании средств государству по силам финансирование таких программ.

Самый же главный вывод - проведенное мероприятие вселяет надежду, что положения Президентский Программы вполне выполнимы, если в этом кроме прогрессивно мыслящих руководителей среднего звена будут заинтересованы руководители высшего эшелона и само государство.

А это самое сложное.

«Кадровик», № 2, 2003